PPP模式在我國并不是新生事物，得益于2013年以來國家的大力推廣，PPP模式憑借其天然的優(yōu)勢(shì)和相關(guān)政策、措施的逐步完善，逐漸成為了落實(shí)國家戰(zhàn)略的重要工具。在PPP模式大行其道的背景下，建筑業(yè)企業(yè)如何廣泛地參與到其中，借助PPP東風(fēng)實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展甚至轉(zhuǎn)型升級(jí)，打造再次跨越發(fā)展的新引擎，是行業(yè)目前面臨的重要課題之一。
PPP模式加快推廣應(yīng)用
PPP模式全面試水
李克強(qiáng)總理在世界經(jīng)濟(jì)論壇2015年年會(huì)上強(qiáng)調(diào)，中國經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)“雙中高”，必須用好政府和市場(chǎng)這“兩只手”，開啟“雙引擎”——一是打造新引擎，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新；二是要改造傳統(tǒng)引擎，重點(diǎn)是擴(kuò)大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，補(bǔ)齊“短板”。“雙引擎”一個(gè)旨在形成有活力的市場(chǎng)，一個(gè)有助于打造治理能力強(qiáng)的現(xiàn)代政府，兩者配合得當(dāng)，將使經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入良性循環(huán)的軌道。而2014年以來國家大力推行的“PPP模式”，從目前來看恰好是這兩個(gè)引擎的交匯點(diǎn)。
2014年4月和10月，國務(wù)院召開的兩次常務(wù)會(huì)議都對(duì)PPP模式進(jìn)行了積極推廣。5月21日，國家發(fā)改委公布80個(gè)領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)投資的項(xiàng)目。5月25日，財(cái)政部成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，之后又成立PPP中心。9月24日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》。10月2日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》。10月28日，財(cái)政部發(fā)布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，預(yù)算法的修訂和中期財(cái)政規(guī)劃，為PPP模式推廣鋪平了道路。12月4日，財(cái)政部和發(fā)改委分別發(fā)布PPP項(xiàng)目操作指引和指導(dǎo)意見。2015年1月19日，國家發(fā)改委牽頭起草《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》；同一天，財(cái)政部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》。4月21日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。這一系列的法律條文，在形式上規(guī)范了PPP模式的論證審批、操作流程、合同管理、項(xiàng)目實(shí)施等具體流程，為PPP模式的規(guī)模化推廣奠定了基礎(chǔ)。中國式PPP模式從2013年底醞釀到2014年進(jìn)行全國性布局，今年全面進(jìn)入“試水期”。
PPP模式是一種新興的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資模式，具有“伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”三大特征，政府授權(quán)、規(guī)制和監(jiān)管私營(yíng)部門，私營(yíng)部門出資、建設(shè)和（或）運(yùn)營(yíng)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，公私雙方長(zhǎng)期合作、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和收益，提高效率和服務(wù)水平。該模式以政府和企業(yè)雙方互惠共贏為特征，帶來了基礎(chǔ)設(shè)施供給和項(xiàng)目融資的全新革命，可改變公共資本單一結(jié)構(gòu)的投資困局，對(duì)國家而言是一項(xiàng)能產(chǎn)生上千萬億元資本、資金紅利的重大改革。
著名財(cái)經(jīng)專家、財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康認(rèn)為，PPP模式迅速躥紅，主要是因?yàn)槠淦鹾狭水?dāng)前中國5個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)背景：一是對(duì)應(yīng)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速所帶來的公共設(shè)施和公共服務(wù)的融資需求。二是化解地方政府債務(wù)壓力。參照2014年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā) 2014 43號(hào)）對(duì)PPP的表述：“鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。”這里“特許經(jīng)營(yíng)方式”即政府通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益，政府不承擔(dān)投資者或者特殊目的公司（SPV）的償債責(zé)任。可見，采用PPP模式的主要目的就是為了降低政府的負(fù)債、減輕政府籌資壓力。三是促進(jìn)政府加快改革和提升政府資金使用績(jī)效，改善民生。四是PPP的“政府與社會(huì)資本合作”將與“混合所有制”改革形成天然對(duì)接關(guān)系，可為十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的混合所有制改革與四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的推進(jìn)依法治國提供助力。五是其運(yùn)作勢(shì)必要求法治化的配套保障。越來越廣泛、規(guī)范地依法履行項(xiàng)目契約，符合依法治國的基本理念。從根本上說，PPP模式為政府所青睞，主要得益于其自身優(yōu)勢(shì)：打破了只能由政府運(yùn)用財(cái)政資金來建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程、公共服務(wù)項(xiàng)目的傳統(tǒng)模式，形成了政府、社會(huì)、企業(yè)多方共贏的局面。
目前，國家發(fā)改委正在收集、匯總地方的PPP項(xiàng)目，擬建立PPP項(xiàng)目庫。據(jù)悉，2015年以來，各省已公布的PPP項(xiàng)目計(jì)劃投資總額已近萬億元。可見，作為化解存量債務(wù)以及今后基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)建設(shè)的重要融資渠道，PPP被各界寄予了厚望，同時(shí)也為建筑業(yè)拓展了新的發(fā)展空間。
PPP模式和BT模式的區(qū)別
目前，對(duì)于PPP模式，很多建筑業(yè)企業(yè)仍存在疑惑，主要原因是企業(yè)將PPP模式與已被叫停的BT模式直接劃上了等號(hào)。
實(shí)際上，PPP模式分為兩種，一種是廣義PPP模式，是指公私合作投融資模式，具體有BT、BOO、TOT、BOT等；一種是狹義PPP，是政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)（SPV），引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開發(fā)、共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營(yíng)方式。這里所說的PPP模式主要是指狹義上的PPP模式，而BT模式只是廣義PPP模式的一種。BT是Build－Transfer的英文縮寫，意思是“建設(shè)－移交”。在中國，BT模式是對(duì)BOT模式 建設(shè)－經(jīng)營(yíng)－移交 的變換，指項(xiàng)目管理公司總承包后墊資進(jìn)行建設(shè)，建設(shè)驗(yàn)收完畢再移交給政府部門。2012年12月，由于造成大量地方政府債務(wù)、項(xiàng)目全壽命期的效率不高、項(xiàng)目的成本高于一般傳統(tǒng)模式10% 20%等原因，財(cái)政部發(fā)布通知，將盛行多年的BT模式叫停。BT模式讓不少建筑企業(yè)吃了苦頭，以致如今對(duì)PPP模式也產(chǎn)生了警惕心理。
目前推行的PPP模式與BT模式主要存在以下幾方面的區(qū)別：
1.在合作方式上，采用BT模式時(shí)政府與企業(yè)是垂直關(guān)系，即政府授權(quán)企業(yè)獨(dú)立建造公共設(shè)施；采用PPP模式時(shí)政府與企業(yè)是合作關(guān)系，即政府與企業(yè)參股組建項(xiàng)目公司，共同建造和經(jīng)營(yíng)公共設(shè)施。
2.在企業(yè)介入時(shí)機(jī)和程度上，采用BT模式時(shí)企業(yè)介入時(shí)間是在招投標(biāo)階段，項(xiàng)目建設(shè)完成即退出；采用PPP模式時(shí)是在項(xiàng)目的可行性分析與論證階段，政府、企業(yè)的合作關(guān)系是長(zhǎng)期的、可持續(xù)的。
3.在支付方式上，采用BT模式時(shí)企業(yè)要墊資施工；采用PPP模式時(shí)企業(yè)參與投資、分享運(yùn)營(yíng)收益和政府補(bǔ)貼。
4.在利益訴求上，采用BT模式時(shí)政府和企業(yè)只關(guān)注各自的利益；采用PPP模式雙方要以項(xiàng)目效益最大化為根本目標(biāo)，才能實(shí)現(xiàn)各自利益最大化。
5.在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)上，采用BT模式時(shí)企業(yè)要承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)，政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程控制力較弱；采用PPP模式時(shí)風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)，政府和企業(yè)都要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)負(fù)責(zé)。
6.在信息是否對(duì)稱方面，采用BT模式時(shí)政府更多地將精力投放在建設(shè)后的運(yùn)營(yíng)上，企業(yè)則更多地關(guān)注回款風(fēng)險(xiǎn)；采用PPP模式時(shí)雙方可實(shí)現(xiàn)信息共享，共同關(guān)注項(xiàng)目的全壽命周期管理。
因此，PPP模式較BT模式的優(yōu)點(diǎn)在于其能夠更好地配置資源、最大限度地滿足各方利益，并將企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。而這也是BOO、TOT、BOT等模式所欠缺的。PPP模式也因而成為了在海外被廣泛應(yīng)用的模式。據(jù)悉，英國簽訂的PPP合同累計(jì)超過700項(xiàng)，總投資超過500億英鎊，涉及交通、衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域。在美國，最大的PPP領(lǐng)域是供水和廢水處理，約15%的市政水務(wù)服務(wù)通過PPP項(xiàng)目進(jìn)行，并且越來越多的交通運(yùn)輸項(xiàng)目開始采用PPP模式。通過在政府與民營(yíng)企業(yè)之間建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，PPP模式調(diào)動(dòng)了民營(yíng)資本的積極性。在項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)后，政府成立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，定期核定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本，對(duì)民營(yíng)企業(yè)的短期虧損進(jìn)行補(bǔ)貼，使得民營(yíng)企業(yè)“有錢可賺、有利可圖”，且盈利相對(duì)穩(wěn)定。這在一定程度上解決了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目短期回報(bào)差的問題，使民間資本進(jìn)入成為了可能，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雙引擎”啟動(dòng)提供了助力。對(duì)建筑業(yè)企業(yè)而言，這是重大利好消息。
建筑業(yè)企業(yè)在PPP模式下的機(jī)遇與挑戰(zhàn)
建筑業(yè)企業(yè)是PPP模式的參與主體，PPP模式在我國的大力推廣，必將給建筑業(yè)和建筑企業(yè)帶來重大改變。要理解這種改變，可以從PPP模式下政府和企業(yè)角色的轉(zhuǎn)變?nèi)胧帧Ｔ趥鹘y(tǒng)模式下，政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的業(yè)主一般是政府所屬城投公司或國有控股公司，它們從一定意義上來說并不是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的角色是裁判員和運(yùn)動(dòng)員。而在PPP模式下，政府變成了監(jiān)管者，項(xiàng)目業(yè)主是企業(yè)。這一改變，帶來的最直接變化是項(xiàng)目的決策、運(yùn)營(yíng)等事項(xiàng)都要遵循市場(chǎng)規(guī)律。而企業(yè)則從之前的“打工者”變成了投資者、建設(shè)者和運(yùn)營(yíng)者，不僅責(zé)任更大了，而且對(duì)自我綜合素質(zhì)的要求更高了。
因此，在PPP模式的大力推廣下，建筑業(yè)企業(yè)的機(jī)遇主要有：一是PPP模式解決了許多項(xiàng)目的融資困局，使一些傳統(tǒng)模式下無力投資的項(xiàng)目變?yōu)榭赡埽@為建筑業(yè)企業(yè)帶來了更多的業(yè)務(wù)量。二是采用PPP模式建造、運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，其質(zhì)量、效益將遠(yuǎn)好于傳統(tǒng)項(xiàng)目。這意味著建筑行業(yè)低于3%的平均利潤(rùn)率將會(huì)有很大的改變，“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的市場(chǎng)原則將使建筑業(yè)企業(yè)獲得更大的利潤(rùn)。三是建筑業(yè)企業(yè)將分享項(xiàng)目投資、運(yùn)營(yíng)收益，不僅能增加利潤(rùn)來源，還會(huì)使企業(yè)的盈利更趨持續(xù)、穩(wěn)定。四是為企業(yè)完善上下游產(chǎn)業(yè)鏈提供機(jī)遇。建筑業(yè)是傳統(tǒng)行業(yè)，業(yè)務(wù)主要圍繞項(xiàng)目建設(shè)，其商業(yè)模式是典型的單一型工程承包模式。近年來，已有部分有實(shí)力的企業(yè)開始涉足綜合投資開發(fā)模式，但為數(shù)尚少。采用PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建筑業(yè)企業(yè)有了實(shí)現(xiàn)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一體化并打通上下游產(chǎn)業(yè)鏈的機(jī)會(huì)。施工企業(yè)將由原來單一的施工承包商向投資商、施工承包商、運(yùn)維服務(wù)商等角色轉(zhuǎn)變，經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)將由原來單一的施工業(yè)務(wù)收入，向上有投資收益、中間有施工利潤(rùn)、下有運(yùn)行維護(hù)服務(wù)收入的多重收益結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。五是為知名品牌打造提供了平臺(tái)。PPP項(xiàng)目的知名度遠(yuǎn)高于一般工程，企業(yè)在一個(gè)PPP項(xiàng)目上的成功運(yùn)作，將為企業(yè)帶來遠(yuǎn)超經(jīng)濟(jì)效益的品牌效益和社會(huì)效益，給企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來好處。
高回報(bào)意味著高風(fēng)險(xiǎn)，在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，建筑業(yè)企業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)大多來自于政府。在PPP項(xiàng)目中，政府往往扮演著多重角色，包括需求分析、投資分析決策、特許權(quán)授予、擔(dān)保、產(chǎn)品或服務(wù)購買、土地提供和稅收優(yōu)惠等。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，往往由于當(dāng)?shù)卣谓?jīng)濟(jì)環(huán)境和項(xiàng)目本身需求，參與者各方利益要求和對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)知不同等，政府不能恰當(dāng)?shù)芈男凶陨砺氊?zé)，使項(xiàng)目在推進(jìn)中出現(xiàn)問題。
一是法律制度和公共管理不健全。自2013年開始，國家財(cái)政部力推PPP模式并陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策措施，但被稱為PPP基本法的“特許經(jīng)營(yíng)法”立法已接近兩年，目前尚未出臺(tái)。此外，中央和地方政府缺少一站式立項(xiàng)、評(píng)估和審批等機(jī)構(gòu)，若沒有有效的公共管理機(jī)構(gòu)作為支持，對(duì)授予和保護(hù)企業(yè)權(quán)利有利的法律體系也將失去作用。英國、澳大利亞等國家多是在財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)立公共項(xiàng)目管理部門或PPP管理部門。二是政企觀念不同。政府和企業(yè)從各自利益角度分析項(xiàng)目的可行性，以檢驗(yàn)項(xiàng)目是否符合各自的目標(biāo)。政府部門更多地傾向于考慮社會(huì)效益，而私營(yíng)部門則更多地關(guān)心項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。三是投資決策失誤。不同的觀念帶來的不僅是政企雙方不同的行為準(zhǔn)則矛盾，也使項(xiàng)目一開始便面臨著項(xiàng)目的立項(xiàng)、投資決策、可行性研究失誤等帶來的問題。據(jù)媒體報(bào)道，很多地方存在PPP項(xiàng)目盲目上馬的現(xiàn)象，僅僅把PPP當(dāng)作融資工具，而不是真的提高項(xiàng)目的運(yùn)行效率和公共治理能力，這或?qū)楹笃谡c社會(huì)資本投資人的糾紛埋下隱患。而有些企業(yè)也存在“跑馬圈地”的心態(tài)，這些企業(yè)為了防止競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手搶占先機(jī)，即使沒什么收益的項(xiàng)目也會(huì)積極介入，與政府草簽協(xié)議，但這些協(xié)議其實(shí)未必能落實(shí)。四是政企地位不平等。政企地位不平等是普遍存在的問題，政府部門的強(qiáng)勢(shì)地位容易導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作過程中決策的隨意變更，其短期行為可能會(huì)導(dǎo)致政策的不連續(xù)，如地方政府換屆后履行合同的意愿不足等，會(huì)在項(xiàng)目實(shí)施的不同階段給企業(yè)帶來困擾。此外，政府對(duì)項(xiàng)目期望的不確定、可能存在的官僚主義和貪污腐敗以及區(qū)域、地方或部門間的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)等，都會(huì)使企業(yè)處于被動(dòng)地位。
目前，PPP已全面進(jìn)入試水期，對(duì)于來自政府方面的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)更關(guān)注自身在項(xiàng)目中的股權(quán)和回報(bào)率。一是股權(quán)分配是不少建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目時(shí)考慮的關(guān)鍵因素。對(duì)于PPP項(xiàng)目，不少地方政府部門明確表示，企業(yè)可以入股，但絕對(duì)不能控股，政府一定要保證51%的控股權(quán)。這讓很多企業(yè)尤其是民營(yíng)企業(yè)望而卻步。因?yàn)樽陨碣Y金實(shí)力有限，民企普遍比較擔(dān)心投資或入股后沒有話語權(quán)。二是項(xiàng)目投資回報(bào)率過低或成為民企參與PPP的障礙。評(píng)價(jià)一個(gè)PPP項(xiàng)目是否成功，關(guān)鍵在于該項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)和公眾的多贏以及政府、企業(yè)是否合理地分擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)，若回報(bào)率較低，企業(yè)或許就失去了進(jìn)入的意愿，也就違背了PPP模式推行的初衷。此外，對(duì)建筑業(yè)企業(yè)而言，要廣泛而有效地參與到PPP熱潮中，除了要有防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)、措施之外，修煉內(nèi)功是最重要的。建筑業(yè)企業(yè)多年來一直以粗放型發(fā)展方式在新中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)征程上狂飆猛進(jìn)，龐大的身軀每每使得企業(yè)在轉(zhuǎn)型之際落于其他行業(yè)企業(yè)之后，參與PPP項(xiàng)目雖然風(fēng)險(xiǎn)較大，但也是企業(yè)擺脫粗放型發(fā)展模式、向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)型的有效方式。企業(yè)要擺脫競(jìng)標(biāo)拿項(xiàng)目、賺快錢的傳統(tǒng)思維，就必須在經(jīng)營(yíng)管理上下大力氣。
PPP模式下的風(fēng)險(xiǎn)防范
采用PPP模式的基本要求
PPP模式的本質(zhì)是使社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置，是利用社會(huì)資金、社會(huì)力量來激發(fā)市場(chǎng)活力、社會(huì)活力，提高基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)供給效率的最佳方式之一。因此，該模式在運(yùn)行中注定要牽涉到各方利益，而能否解決好風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配問題，是PPP模式能否健康、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵。
政府的契約精神和能力建設(shè)是基礎(chǔ)。PPP盡快立法是全社會(huì)的共同期盼。立法中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以項(xiàng)目是否有利于降低成本、提高效率、改善公共服務(wù)質(zhì)量為基本衡量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)PPP項(xiàng)目的可行性進(jìn)行評(píng)估論證，兼顧項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益；確定給予投資人的合理回報(bào)，投資回報(bào)方式應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目的市場(chǎng)需求，同類項(xiàng)目融資成本、投資建設(shè)運(yùn)維成本等因素綜合確定，并應(yīng)確定相應(yīng)的價(jià)格調(diào)整和補(bǔ)償機(jī)制。而在PPP法出臺(tái)前，在PPP特許權(quán)協(xié)議示范文本中應(yīng)對(duì)投資回報(bào)方式、價(jià)格調(diào)整和補(bǔ)償方式加以明確約定。在PPP相關(guān)立法和全面推進(jìn)依法治國的大背景下，合作雙方尤其是政府參與方嚴(yán)格依照相關(guān)法律和協(xié)議履約的契約精神是項(xiàng)目成功不可或缺的因素。對(duì)于能力不足問題，政府部門應(yīng)開展相關(guān)能力建設(shè)培訓(xùn)，根據(jù)具體項(xiàng)目的需求，聘請(qǐng)專業(yè)的財(cái)務(wù)顧問、法律顧問或技術(shù)顧問，以彌補(bǔ)能力不足。
合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是核心。合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目成功的核心要素。PPP簽署的合同都是長(zhǎng)期的，一般都將持續(xù)二三十年，中間會(huì)產(chǎn)生哪些風(fēng)險(xiǎn)誰也無法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和完全承擔(dān)，有些事情的發(fā)生甚至?xí)孭PP項(xiàng)目失敗，讓企業(yè)、政府和百姓蒙受損失。強(qiáng)調(diào)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、由更有能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，是PPP模式的一個(gè)基本原則。清華大學(xué)建設(shè)管理系教授、中國PPP學(xué)界第一人王守清認(rèn)為，首先，應(yīng)讓最有控制力的一方去承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。比如，外幣匯率風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由政府承擔(dān)，通貨膨脹也應(yīng)該由政府承擔(dān)，而市場(chǎng)的供需變化則應(yīng)由政府和企業(yè)一起分擔(dān)，因?yàn)橹挥姓宄粋€(gè)城市或區(qū)域需要多少基礎(chǔ)設(shè)施；至于不可抗力，比如地震、洪水等，則應(yīng)該由雙方共同分擔(dān)。其次，誰控制風(fēng)險(xiǎn)的成本最低則由其承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。再其次，按風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)平衡原則，如果企業(yè)承擔(dān)了較大的風(fēng)險(xiǎn)，則可以要求更高的回報(bào)。最后，要簽訂動(dòng)態(tài)合同，可設(shè)立觸發(fā)機(jī)制，這樣即便出現(xiàn)變動(dòng)，雙方也可以重新啟動(dòng)談判。同時(shí)也要建立調(diào)節(jié)/調(diào)價(jià)機(jī)制，這樣對(duì)雙方都有利。此外，也可以設(shè)定上下限作為觸發(fā)機(jī)制，如當(dāng)盈利或損失超過某一限度時(shí)，則須重新談判，重新進(jìn)行分配或補(bǔ)償。
服務(wù)質(zhì)量和供給效率是決策依據(jù)。通過政府和社會(huì)資本合作提高公共服務(wù)的質(zhì)量和供給效率應(yīng)始終成為采用PPP模式的決策依據(jù)。強(qiáng)調(diào)物有所值是PPP模式的一大原則。對(duì)一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是否要采用PPP模式，一定要做評(píng)估比較，保證應(yīng)用PPP模式后，比傳統(tǒng)的政府投資模式有改進(jìn)，包括風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移、服務(wù)水平和效率的提高等，既要保證投資者可以獲得一定利潤(rùn)以吸引社會(huì)資本，又要保障政府和社會(huì)公眾的利益，以承擔(dān)社會(huì)責(zé)任；既要考慮基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平提高的重要性，又要考慮項(xiàng)目的可持續(xù)性 如果項(xiàng)目自身收益不足，需要政府的資金支持或補(bǔ)貼，要考慮政府的財(cái)政實(shí)力 ，千萬不能為了應(yīng)用PPP模式而應(yīng)用PPP模式、千萬不能為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施而不考慮可持續(xù)性。
建立公眾參與決策、監(jiān)管的機(jī)制是保障。基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)系到廣大社會(huì)公眾的切身利益，社會(huì)公眾應(yīng)對(duì)這些項(xiàng)目享有知情權(quán)和建議權(quán)。項(xiàng)目從可研、立項(xiàng)、招投標(biāo)開始，一直到簽約、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等全過程，都應(yīng)采取各種形式和措施進(jìn)行廣泛深入的宣傳、報(bào)道，征求各利益相關(guān)方包括社會(huì)公眾特別是受直接或間接影響人群的意見和建議，做到公開、透明，并積極發(fā)揮獨(dú)立第三方咨詢機(jī)構(gòu)的作用，完善政府的決策機(jī)制，保障社會(huì)公眾的利益。
企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范基本措施
對(duì)于建筑企業(yè)而言，參與PPP項(xiàng)目應(yīng)從以下幾方面防范風(fēng)險(xiǎn)：
摒棄投機(jī)心理。PPP項(xiàng)目具有傳統(tǒng)項(xiàng)目不可比擬的復(fù)雜性，企業(yè)不可試圖利用政府部門缺乏專業(yè)知識(shí)的弱點(diǎn)簽訂不平等合同。顯失公平的合同在后期執(zhí)行過程中很容易造成政府出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)。更不可利用極少數(shù)官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利。當(dāng)換屆或相關(guān)負(fù)責(zé)人受到法律制裁之后，項(xiàng)目也會(huì)面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)應(yīng)維持與政府的良好關(guān)系，保持項(xiàng)目與企業(yè)的良好形象，獲得公眾認(rèn)可，或者采用與政府公司合作、尋求擔(dān)保或投保政治險(xiǎn)等方法來應(yīng)對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)。
重視項(xiàng)目前期調(diào)研、論證。傳統(tǒng)建筑業(yè)企業(yè)作為施工方，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，在PPP模式下，企業(yè)要改變思維，在PPP項(xiàng)目前期調(diào)研上做足準(zhǔn)備。在項(xiàng)目前期企業(yè)就應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)，做好財(cái)力和成本收益核算，并對(duì)合作伙伴進(jìn)行評(píng)估、考察項(xiàng)目可持續(xù)性，全面考慮項(xiàng)目對(duì)參與各方的影響等。在投標(biāo)、合同文件談判等階段，企業(yè)應(yīng)當(dāng)借助經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量，對(duì)項(xiàng)目的合同條款進(jìn)行利弊分析，明確了解項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)所在，以便于在合同談判階段與政府方進(jìn)行協(xié)商。
重視特許權(quán)協(xié)議的簽署。特許權(quán)協(xié)議是PPP項(xiàng)目合作的重要協(xié)議，它規(guī)定了政府與企業(yè)之間的關(guān)系以及雙方的權(quán)利義務(wù)、雙方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等，是構(gòu)成項(xiàng)目合同的中心，企業(yè)應(yīng)予以足夠的重視。一是特許經(jīng)營(yíng)期的期限。特許經(jīng)營(yíng)期限涉及投資者能否在期間收回投資并獲得適當(dāng)盈利，該期限應(yīng)充分考慮政府和企業(yè)雙方的利益，不能一方得利而使另一方蒙受損失。二是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與定價(jià)問題。《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》中強(qiáng)調(diào)，要“按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源以及社會(huì)可承受的原則，加強(qiáng)投資成本和服務(wù)成本監(jiān)測(cè)，加快理順價(jià)格水平。加強(qiáng)價(jià)格行為監(jiān)管，既要防止項(xiàng)目法人隨意提價(jià)損害公共利益、不合理獲利，又要規(guī)范政府價(jià)格行為，提高政府定價(jià)、調(diào)價(jià)的科學(xué)性和透明度”。
PPP項(xiàng)目的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)都是顯而易見的，而其風(fēng)險(xiǎn)間的關(guān)聯(lián)性，也使其管理異常復(fù)雜。企業(yè)應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展著手，不斷提高參與PPP項(xiàng)目運(yùn)作的能力。而從建筑業(yè)企業(yè)在PPP模式下的現(xiàn)實(shí)處境來看，其風(fēng)險(xiǎn)均指向成熟的管理人才的欠缺。因此，成熟管理者的欠缺才是企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的最大“風(fēng)險(xiǎn)”，加大人才建設(shè)力度，依然是企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中勝出的不二法門。
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